户籍制度改革有了突破性进展。国办昨天对外公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（以下简称“通知”），这份通知实际是国办于2011年2月26日印发，时隔一年与公众见面，引发了社会的广泛关注。 　　

长期以来，城镇户口上附着的社会福利和就业机会导致其与农业户口存在“先天”的差别，今后这种差别将逐渐缩小。通知明确今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不得与户口性质挂钩。这意味着，附着在户口上的其他属性将越来越小，“先天”的差别也将逐渐缩小。 　　

■权益土地 　　

不得强制收回农民土地 　　

农民进城落户不搞命令 　　

通知规定，农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。 　　

坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实避免擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民权益。 　　

禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式不经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。 　　>>解读 　　

突出强调不能侵害农民权益 　　

中国人民大学人口研究所所长、人口学系主任段成荣表示，通知关注到近年来在城市化发展过程中对于农民利益的损害问题，用很大的篇幅对这些问题作出特别强调，要求不能损害农民的基本权益，对于一些地方出现的用各种各样的手段逼迫农民上楼的问题，通知提出要坚决防止这些问题的出现。 　　

对此，中国城市发展研究院副院长袁崇法也认为，通知实际上是“一石二鸟”，借户籍政策改革之际，意图遏制在土地改革过程中相关突出问题，更好地保护了农民的基本权益不受侵害。 　　

■权益生活 　　

集中清理对生活不便政策 　　

就业政策不得与户口挂钩 　　

通知规定，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。 　　

加快社会主义新农村建设，改善农村居民的生产生活条件，推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，使城镇化和新农村建设相互促进、协调发展。尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权。 　　

采取有效措施，为其他暂住人口在当地学习、工作、生活提供方便。对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不得与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制订，按程序报批后实施。 　　>>解读 　　

通知剥离了户口附着的不公平待遇 　　段成荣教授称，通知特别强调了农民工平等就业的权利，取得相同报酬的权利，强调保障他们的子女教育和社会保障基本公共服务，甚至对于暂时还不能完全解决的农民工相关的就业、社会保障、劳动培训，通知也明确提到要妥善解决。 　　

段成荣表示，户口的基本功能是登记功能，用于社会管理，这个功能还非常重要，仍然需要保留。但现在的问题是几十年以来，户口上附着了很多其他的功能，就业、教育、社会保障方面的政策都与户口挂钩。 　　

户籍上附着的基本公共服务严重不平等，这也是户籍政策目前存在的最突出的弊病之一。段成荣称，本来是人们自由流动在某地居住一段时间即成为这个地方的人，应该享受与其他人相等的公共服务，但是，目前基本做不到。 　　

通知将附着在户籍上的许多福利政策逐渐剥离，意味着，外来务工人员有稳定的居住场所，有固定的工作，配偶和子女都有资格落户之后，与户籍相关的根本上的问题将逐渐破解。 　　

■三大问题 　　

一些地方片面追求城镇化速度 　　

通知开篇称，最近一个时期，一些地方积极探索，又相继推出农村人口落户城镇的政策措施，积累了一些经验，也出现了一些不容忽视的问题。 　　

有的地方不顾当地经济社会发展实际情况，片面追求城镇规模和城镇化速度；有的地方不分城市类别，不顾城市综合承载能力，一味放宽落户城市的条件；有的地方擅自突破国家政策，损害群众切身利益。 　　

■记者观察 　　

户籍制度期待更深层次改革 　　

我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八九十年代基本定型。时至今日，户籍制度仍是我国人口管理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。 　　

虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的自由迁徙与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。 　　

其中，因为户口上附着的社会福利和发展机会的差距不同，城镇户口特别是大城市尤其是直辖市的城镇户口成为一种巨大附加值的稀缺资源。 　　

从上个世纪九十年代开始，我国城乡之间的户口樊篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策改变城乡二元制的现状，逐步降低“农业户口”与“非农业户口”户口间的待遇落差。 　　然而，户籍改革推进甚为缓慢。 　　

段成荣教授认为，改革即是要重新调整利益格局和利益关系，既得利益者肯定要巩固自己的利益，对于户籍制度改革会有所抵触。与此同时，城市人享有更多舆论的话语权和政策的制定权，所以，改革自然在这方面存在阻碍。 　　通知的下发又让段成荣看到希望，“改革要一步一步来，目前来看，已经有一定的进步，只是进程不要那么漫长，希望触动更深层次的改革。” 　　“最终的努力方向是大家都自由迁徙和选择居住地，就像我们在1954年宪法中所写的那样：‘公民有自由迁徙、自由选择居住地的权利’。”段成荣称